Thursday, December 18, 2008

STUDI KOMPREHENSIF KEBIJAKAN SUBSIDI PUPUK

I. PENDAHULUAN
Keberadaan industri pupuk di dalam negeri memiliki peranan strategis dalam menunjang program pembangunan perekonomian Indonesia. Secara nasional keberadaan industri pupuk mampu memberikan andil yang cukup besar tidak saja bagi perkembangan sektor pertanian khususnya tanaman pangan, namun juga memberikan dampak bagi perkembangan di sektor perkebunan, industri kimia dan bidang jasa lain. Kebutuhan pupuk dalam negeri mengalami peningkatan sekitar 4,6 persen per tahun, seiring dengan masifnya program intensifikasi dan peningkatan produktivitas komoditas pangan yang dicanangkan pemerintah (Rachman, 2003). Permintaan pupuk yang terus meningkat menuntut peningkatan volume produksi pupuk dan penyesuaian kebijakan perdagangan pupuk dalam upaya menjaga kontinuitas pasokan pupuk dalam negeri.
Kasus kelangkaan pupuk terutama jenis urea merupakan fenomena yang terjadi secara berulang-ulang hampir setiap tahun. Hal ini ditandai oleh melonjaknya harga pupuk di tingkat petani jauh di atas Harga Eceran Tertinggi (HET) yang ditetapkan pemerintah. Padahal produksi pupuk urea dari 5 pabrik pupuk Badan Usaha Milik Negara (PT Pupuk Sriwijaya, PT Pupuk Kalimantan Timur, PT Pupuk Petrokimia Gresik, PT Pupuk Kujang, dan PT Pupuk Iskandar Muda) selalu di atas kebutuhan domestik. Sehingga tanpa mengurangi pasokan untuk pasar bersubsidi domestik, masih ada kelebihan pasokan pupuk sekitar 1,3 juta ton baik untuk memenuhi pasar pupuk non subsidi domestik yang diperkirakan relatif kecil maupun untuk pasar ekspor. Namun fakta di lapangan menunjukkan bahwa masih sering terjadi fenomena langka pasok dan lonjak harga di atas HET.
Produksi pupuk nasional sepanjang tahun 1990 – 2004 sebagian besar adalah urea, yaitu sebesar 79,95 persen dari total produksi pupuk nasional. Pupuk TSP/SP-36 menduduki urutan kedua sebesar 12,29 persen dari total produksi pupuk. Produksi pupuk ZA di urutan ketiga dengan 7,32 persen, dan NPK di urutan keempat dengan 0,44 persen dari total produksi pupuk sebesar 106.293.961 ton (PT PUSRI, 2005). Dari segi konsumsi pupuk, sektor pertanian merupakan pengguna pupuk urea dengan porsi terbesar yaitu 91,34% dibandingkan sektor industri yaitu sebesar 8,66 %. Kebutuhan pupuk urea yang tergolong besar, selain menjadi faktor yang sangat dibutuhkan oleh petani, pupuk urea juga menjadi bahan baku dalam beberapa industri. Pupuk urea dalam industri dapat dimanfaatkan sebagai bahan baku dalam industri perekat kayu lapis, industri farmasi, kosmetika, dan industri plastik (PT PUSRI, 2005).
Kedudukan pupuk yang amat penting dalam produksi pertanian mendorong campur tangan pemerintah untuk mengatur tataniaga pupuk. Kebijakan pemerintah terkait masalah ini adalah melalui subsidi. Subsidi pupuk yang diberlakukan sejak tahun 1971 bertujuan menekan biaya yang akan ditanggung petani dalam pengadaan pupuk. Sehingga petani tidak kesulitan untuk memperoleh pupuk karena masalah biaya.
Dikaitkan dengan fenomena yang terjadi saat ini dimana terjadinya kelangkaan pasokan dan lonjakan harga, maka dapat dikatakan bahwa program kebijakan pupuk yang amat komprehensif dibangun pemerintah tidak berjalan sebagaimana mestinya. Kebijakan komprehensif mengenai pupuk bersubsidi tersebut antara lain : (1) pembangunan industry pupuk untuk pemenuhan kebutuhan domestic dan sisanya untuk ekspor; (2) rayonisasi pasar; (3) pemberlakuan HET sesuai rayon sehingga tidak memberatkan/ menyulitkan petani untuk memperolehnya; (4) pabrik pupuk memperoleh subsidi gas sebagai imbalan pelaksanaan produksi dan distribusi pupuk bersubsidi sampai kios pengecer sesuai HET; (5) besaran subsidi pupuk sama dengan besaran subsidi gas dan volume pupuk bersubsidi yang disalurkan; (6) pelaksanaan subsidi pupuk dan distribusinya diawasi oleh pemerintah dan DPR (Simatupang dalam Kariyasa dan Yusdja, 2005).
Adapun penyebab terjadinya ketimpangan pelaksanaan kebijakan pupuk yang komprehensif tersebut karena dugaan adanya peningkatan ekspor pupuk ilegal baik melalui produsen pupuk itu sendiri maupun melalui penyelundup seiring peningkatan margin antara harga pupuk urea di pasar dunia dengan harga pupuk di pasar domestik, telah membuktikan bahwa produsen pupuk sudah tidak mengutamakan pemenuhan untuk pasar domestik, dan yang lebih memprihatinkan lagi bahwa pupuk urea yang diekspor secara ilegal tersebut adalah pupuk bersusbsidi yang merupakan hak petani yang notabene merupakan kelompok masyarakat miskin. Eskpor pupuk bersubsidi banyak terjadi melalui pelabuhan-pelabuhan kecil milik individu terutama di Sumatera Utara, Sulawesi Utara dan Kalimantan.
Faktor lain yang menyebabkan kelangkaan pupuk bersubsidi di pasar domestik adalah perembesan pupuk dari pasar bersubsidi ke pasar non bersubsidi. Perembesan ini terjadi terutama di daerah-daerah yang berdekatan dengan perkebunan besar. Sejak ditetapkan kebijakan harga pupuk, telah menyebabkan pasar pupuk domestik bersifat dualistik, yaitu pasar bersubsidi dan pasar nonsubsidi. Fenomena ini terjadi diduga akibat masih lemahnya penerapan system pengawasan pupuk yang telah dibentuk pemerintah. Langka pasok dan lonjak harga juga terjadi akibat perembesan pupuk dari satu wilayah ke wilayah lain dalam pasar yang sama (pasar bersubsidi). Ada beberapa petani yang masih memiliki fanatisme terhadap pupuk merek tertentu, sehingga mereka mau membeli sekalipun dengan harga yang lebih mahal. Perilaku ini mengakibatkan terjadi kelangkaan pupuk pada daerah-daerah tertentu. Banyak produsen pupuk dan distributor yang ditunjuk tidak mempunyai gudang penyimpanan pupuk di lini III pada beberapa daerah diduga juga turut berkontribusi terhadap kelancaran pendistribusian pupuk yang pada akhirnya menyebabkan kelangkaan pupuk di tingkat pengecer atau petani (Kariyasa dan Yusdja, 2005).
Dalam setiap pengambilan dan penerapan kebijakan oleh pemerintah, sudah menjadi hal lumrah bahwa ada pihak-pihak yang pro dan kontra akan kebijakan tersebut. Demikian pula dengan kebijakan subsidi pupuk dan pendistribusiannya. Ada kalangan yang berpendapat bahwa subsidi itu tidak sehat sehingga berapapun besarnya, subsidi harus dihapuskan dari APBN. Sementara pihak lain berpendapat bahwa subsidi masih diperlukan untuk mengatasi masalah kegagalan pasar. Subsidi pupuk bertujuan untuk menjaga stabilitas harga, membantu masyarakat kurang mampu dan usaha kecil dan menengah dalam memenuhi sebagian kebutuhannya, serta membantu BUMN yang melaksanakan tugas pelayanan umum. Subsidi pupuk ini pada umumnya disalurkan melalui perusahaan/lembaga yang menghasilkan dan menjual barang atau jasa yang memenuhi hajat hidup orang banyak, sehingga harga jualnya dapat lebih rendah dari pada harga pasarnya dan dapat terjangkau oleh masyarakat. Apakah tujuan yang mulia dari subsidi pupuk ini dapat tercapai dengan baik? Tentunya diperlukan pengkajian yang mendalam terhadap kebijakan subsidi pupuk (Handoko dan Patriadi, 2005).
Pemberian subsidi pupuk dalam jangka panjang dapat meningkatkan jumlah konsumsi pupuk. Peningkatan tersebut di satu sisi memberikan efek positif berupa peningkatan produksi pertanian, tetapi di sisi lain dapat meningkatkan anggaran subsidi yang harus dikeluarkan oleh pemerintah setiap tahunnya. Penggunan pupuk yang berlebihan juga berdampak negatif terhadap lingkungan (Wijonarko, 1998). Akibatnya, pemerintah berusaha mengurangi jumlah anggaran subsidi pupuk dari tahun ke tahun. Kemudian krisis moneter yang terjadi pada permulaan tahun 1997 memaksa subsidi pupuk dihapuskan pada Desember 1998. Pasca krisis moneter yaitu mulai tahun 2001 subsidi pupuk dibatasi hanya untuk pupuk tanaman pangan sedangkan untuk tanaman perkebunan mengikuti harga pasar. Hal ini diterapkan dengan alasan adanya subsidi silang terhadap penggunaan gas di pabrik-pabrik pupuk. Sehingga, menurut Menteri Perindustrian diharapkan kedapan industri pupuk harus lebih efisien lagi karena gas digunakan dengan produktivitas tinggi dan akhirnya dapat menekan biaya produksi pupuk. Di sisi lain, subsidi pupuk secara bertahap dikurangi sehingga harga produk pertanian lebih tinggi (Suara Merdeka, Rabu 23 Maret 2005).
Namun pada kenyataannya permasalahan kemudian muncul karena subsidi yang diberikan pemerintah saat ini bukanlah subsidi pupuk langsung bagi petani, namun subsidi gas dari pemerintah bagi pabrik-pabrik penghasil pupuk. Padahal harga pupuk di tingkat petani tidak berkaitan langsung dengan harga pokok pabrik pupuk domestik. Pada tatanan pasar terbuka, seperti saat ini, harga pupuk di tingkat petani ditentukan oleh harga paritas impornya. Pengalaman membuktikan bahwa jika harga pupuk di pasar internasional meningkat, maka untuk mengejar laba yang lebih tinggi, pabrik pupuk domestik cenderung mengekspor produknya. Akibatnya adalah pasokan pupuk di tingkat petani menjadi langka dan harganya pun meningkat seiring dengan peningkatan harga pupuk internasional. Sebagai perusahaan komersial, produsen pupuk tentunya tidak dapat disalahkan mengekspor pupuk untuk mengejar laba sebesar-besarnya (Simatupang, 2002).
Tulisan ini disusun bertujuan untuk : (1) Mengkaji faktor-faktor yang mempengaruhi besaran subsidi pupuk; (2) Mengevaluasi pelaksanaan kebijakan subsidi pupuk yang telah berjalan; (3) Merekomendasikan alternative kebijakan subsidi pupuk di Indonesia.

II. KEBIJAKAN SUBSIDI PUPUK
2.1 Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Besaran Subsidi Pupuk
Beban subsidi timbul sebagai konsekuensi dari adanya kebijakan pemerintah dalam rangka penyediaan pupuk bagi petani dengan harga jual pupuk yang lebih rendah dari harga pasar.
Beban subsidi pupuk dipengaruhi oleh (1) biaya pengadaan pupuk yang bersubsidi yang merupakan selisih antara harga eceran tertinggi (HET) dengan harga pasar (Rp/kg), dan (2) cakupan volume (ribu ton) pupuk yang memperoleh subsidi. Khusus untuk urea, HET dipengaruhi oleh masukan bagi produsen pupuk berupa pasokan gas. Karena harga gas diperhitungkan dalam dolar (US$/MMBTU), besaran subsidi urea juga dipengaruhi oleh kurs dolar. Selain HET, harga gas, dan kurs, subsidi pupuk juga dipengaruhi oleh biaya transportasi ke daerah terpencil dan biaya pengawasan. Atau secara matematisnya, Subsidi Pupuk = (HET – Harga Pasar) x Volume + Transportasi + Pengawasan. Besar beban subsidi dapat dinaikkan atau diturunkan dengan cara melakukan penyesuaian terhadap faktor-faktor tersebut di atas. Misalkan, untuk mengurangi beban subsidi pupuk dapat dilakukan dengan cara menaikan HET, akan tetapi karena daya beli petani yang masih rendah kenaikan HET yang terlalu tinggi akan memberatkan petani.
Saat ini terdapat lima BUMN produsen pupuk yang menerima subsidi pupuk urea (PT Pupuk Sriwijaya, PT Pupuk Kalimantan Timur, PT Pupuk Petrokimia Gresik, PT Pupuk Kujang, dan PT Pupuk Iskandar Muda) dan satu BUMN produsen pupuk yang mendapat subsidi pupuk non-urea yaitu PT Pupuk Petrokimia Gresik. Pola pemberian subsidi pada tahun 2006 direncanakan dilakukan melalui pemberian subsidi atas harga gas sebagai bahan baku produksi pupuk, dan diberikan untuk jenis pupuk urea, ZA, SP-36, dan NPK yang diproduksi BUMN produsen pupuk bersubsidi. Perubahan pola dari subsidi gas ke subsidi harga diharapkan akan dapat mencegah kenaikan HET pupuk serta mengatasi persoalan pasokan gas yang sering dialami oleh industri pupuk.
Gambar 2 menyajikan perkembangan subsidi pupuk selama periode 2003-2006 yang menunjukkan bahwa selama tiga tahun terakhir subsidi pupuk mengalami peningkatan. Beban subsidi pupuk 2006 lebih tinggi daripada rata-rata selama tiga tahun (2003-2005) yang sebesar 0,06 persen terhadap PDB.
Gambar 2. Beban Subsidi Pupuk (Triliun Rp dan % terhadap PDB)
(Sumber: Nota Keuangan & APBN 2003-2005 dan RAPBN 2006 Kompas, Asumsi Ekonomi 2006 PDB Rp3.035 Triliun, hal. 19 26 September 2005, diolah dalam Handoko dan Patriadi, 2005).

2.1.1 Kondisi Kebijakan Subsidi Pupuk Sebelum Tahun 1999
Kebijakan pemberian subsidi pupuk telah dilakukan oleh pemerintah sejak tahun 1971. Sejak itu pula beragam kebijakan mengenai subsidi pupuk baik yang tertuang dalam keputusan pemerintah ataupun keputusan menteri keluar. Kebijakan subsidi pupuk didasari dari posisi penting pupuk yang merupakan input penting dalam produksi pertanian dan mendapatkan perhatian khusus dari pemerintah. Subsidi tersebut diberikan langsung melalui mekanisme harga jual pupuk. Tujuannya adalah agar harga yang beredar di pasar tidak memberatkan petani sehingga petani masih tetap dapat berproduksi.
Pupuk yang disubsidi adalah pupuk yang digunakan untuk pengadaan tanaman pangan utama. Artinya, subsidi pupuk hanya berlaku untuk produksi pertanian yang produknya merupakan tanaman pangan utama seperti padi. Sedangkan untuk perkebunan yang tidak termasuk tanaman pangan utama, pupuknya tidak disubsidi.
Kebijakan subsidi juga dilakukan untuk mendukung sektor tanaman pangan utama yang sebagian besar terdiri dari petani kecil yang membutuhkan dukungan lebih besar dibandingkan dengan petani besar yang mengelola perkebunan. Akan tetapi, kebijakan pemerintah tersebut menimbulkan perbedaan harga jual bagi pupuk yang dijual untuk tanaman pangan seperti padi, dan pupuk yang dijual untuk sektor perkebunan. Sehingga yang terjadi adalah pasar pupuk domestik bersifat dualistik, yaitu pasar bersubsidi dan pasar non subsidi (Kariyasa, 2004)
Sebelum digulirkannya paket kebijakan pupuk Desember 1998, secara reguler (setiap bulan Oktober) pemerintah melakukan penyesuaian Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk (urea). Pada tahun 1990 HET urea tercatat Rp 185/kg, kemudian terus mengalami penyesuaian harga menjadi Rp 330/kg. Selanjutnya, pada tahun 1997 pemerintah kembali menaikan HET pupuk urea menjadi Rp 400/kg yang berlaku hingga awal Desember 1998 (Rachman, 2003).
Tabel 1. Perbandingan Harga Gabah (GKG) dan Urea (Rp/Kg) Tahun 1990 – 1998
Tahun
Harga Dasar Gabah (GKG)
HET Urea
Rasio Harga Gabah/Urea
1990
270
185
1,46
1991
295
210
1,40
1992
330
220
1,60
1993
340
240
1,42
1994
360
260
1,38
1995
400
260
1,54
1996
450
330
1,36
1997
525
400
1,31
1998
750
610
1,23
Sumber: PSE-DAI, 2002 (diolah)
Tabel 1 menunjukkan tingkat harga dasar gabah (GKG) dan Harga urea yang semakin meningkat dari tahun ke tahun selama periode 1990 – 1998. Harga dasar gabah meningkat dari Rp. 270 pada tahun 1990 menjadi Rp. 750 pada tahun 1998. Demikian juga dengan harga urea yang meningkat dari tahun 1990 sebesar RP. 185 menjadi Rp. 610 pada tahun 1998. Namun, yang menarik adalah rasio antara harga gabah dan urea cenderung menurun selama periode 1990 – 1998. Pada tahun 1990 rasio harga gabah terhadap urea sebesar 1,46, dan rasio terbesar adalah pada tahun 1992 yang mencapai 1,60. Kecenderungan semakin menurun terlihat pada tahun 1998, dimana rasio harga gabah dan urea sebesar 1,23.
Analisis mengenai kondisi pertanian sebelum paket kebijakan Desember 1998 tidak terlepas dari kesejahteraan petani. Untuk mengukur kesejahteraan petani, salah satu parameter yang dapat diperhatikan adalah nilai tukar petani (NTP). NTP diperoleh dari angka perbandingan antara harga yang diterima petani dengan biaya yang dikorbankan petani. Petani dipandang mendapatkan keuntungan apabila NTP lebih besar dari 100 persen. Tabel 2. menyajikan besarnya nilai tukar petani di Pulau Jawa sebelum paket kebijakan Desember 1998.
Tabel 2. Nilai Tukar Petani di Pulau Jawa Tahun 1996 – 1998
TAHUN
Pulau Jawa
Jawa Timur
Jawa Tengah
Jawa Barat
DI Yogyakarta
1996
107,0
109,0
101,0
111,6
1997
112,8
104,2
104,1
114,5
1998
105,1
94,0
101,4
131,1
Sumber: Departemen Perindustrian, 2005 (diolah)
Pada Tabel 2. NTP di Pulau Jawa pada tahun 1996 – 1998 sebagian besar bernilai lebih dari 100 persen. Pada tahun 1998 di Propinsi Jawa Tengah, NTP bernilai 94 persen, yang artinya biaya produksi petani lebih besar dari harga yang diterima sehingga petani dapat dikatakan mengalami kerugian karena harga gabah yang diterima petani tidak optimal untuk menutupi biaya produksi petani.

2.1.2 Kondisi Kebijakan Penghapusan Subsidi Pupuk Tahun 1999 – 2001
Krisis ekonomi pada tahun 1998 telah mempengaruhi perekonomian Indonesia secara signifikan. Selain itu, utang Indonesia juga semakin meningkat sementara anggaran biaya tidak mampu mencukupi kebutuhan belanja negara. Pemerintah bahkan mengalami defisit anggaran yang begitu besar Tabel 3 menunjukkan realisasi APBN dan defisit anggaran yang dialami pemerintah tahun 1999 – 2003. Hal inilah salah satu yang faktor kuat melatarbelakangi dihapuskannya subsidi pupuk.
Tabel 3. Realisasi Anggaran Pendapatan Belanja Negara Tahun 1999 – 2003
Uraian
1999
2000
2001
2002
2003
Pendapatan Negara dan Hibah
200,6
205,3
301,1
298,6
341,4
Belanja Negara
231,8
221,4
341,5
322,2
376,5
Surplus/Defisit Anggaran
- 31,2
- 16,1
- 40,4
- 23,6
- 35,1
Sumber: Departemen Keuangan, 2005
Kondisi yang terjadi saat penghapusan subsidi memberikan dampak positif bagi petani antara lain : (1) pupuk tersedia dalam jumlah yang cukup di tingkat petani, dan jarang terjadi kelangkaan pupuk, (2) harga pupuk relatif stabil, dan (3) berkembangnya kios-kios pengecer pupuk dengan harga kompetitif.
Sementara itu, dampak negatif dari kebijakan penghapusan subsidi adalah: (1) dengan mahalnya harga pupuk, membawa konsekuensi munculnya pupuk alternatif yang relatif murah, namun diragukan kualitasnya, (2) menurunnya penggunaan pupuk SP-36, KCL, dan ZA oleh petani karena harganya relatif mahal, (3) Sudaryanto dan Adnyana (1999) menyatakan bahwa adanya pasar pupuk yang mengarah ke oligopolistik, dan (4) terjadi distorsi harga akibat tidak bekerjanya pasar secara efesien.
Paket kebijakan Desember 1998 berupa penghapusan subsidi berdampak besar terhadap peningkatan harga pupuk di tingkat petani. Adnyana dan Kariyasa (2000) menyatakan bahwa penghapusan subsidi pupuk tersebut mengakibatkan harga eceran tertinggi KUT untuk pupuk urea naik dari Rp 450/kg menjadi Rp 1.115/kg (kenaikan 147%), SP-36 dari Rp 675 menjadi Rp 1.600/kg (137%), KCL Rp 1.650/kg (sebelum kebijaksanaan Desember 1998, tidak ditetapkan harganya), dan pupuk ZA naik dari Rp 506/kg menjadi Rp 1.000/kg (98%).
Tabel 4. Perbandingan Harga Gabah (GKG) dan Urea (Rp/Kg) Tahun 1999 - 2002
Tahun
Harga Dasar Gabah (GKG)
Harga Urea
Rasio Harga Gabah/Urea
1999
1400
1115
1,25
2000
1450
1115
1,30
2001
1519
1200
1,26
2002
1519
1200
1,26
Sumber: PSE, 2002 (diolah)
Perbandingan harga gabah dan urea dalam 12 tahun terakhir (dapat dilihat pada Tabel 1 dan Tabel 4.) kecenderungannya terus menurun (-1,3%/tahun). Dalam dua tahun terakhir atau pasca kebijakan penghapusan subsidi dan liberalisasi pasar pupuk, juga terjadi penurunan rasio harga gabah dan urea dari 1,30 tahun 2000 menjadi 1,26 tahun 2001 dan sampai semester-I tahun 2002, rasio tersebut relatif tidak mengalami perubahan. Diduga penurunan rasio harga gabah dan pupuk aktual di tingkat petani bergerak lebih cepat mengingat harga gabah (GKG) di tingkat petani cenderung lebih rendah 10-15 persen dibanding harga dasar gabah (GKG) yang ditetapkan oleh pemerintah (PSE-DAI, 2002). Rachman (2003) mengatakan kondisi tersebut mencerminkan bahwa kebijakan harga gabah saat ini dinilai belum mampu mengimbangi kenaikan harga pupuk, sehingga perlu terus diupayakan perbaikan perolehan laba petani dari kegiatan usahataninya.
Tabel 5 menunjukkan NTP setelah peket kebijakan Desember 1998 yang menghapuskan subsidi pupuk dan tataniaga pupuk. Dampak dari pencabutan subsidi tersebut terlihat pada NTP yang mampu menggambarkan kesejahteraan petani. Pada tahun 1999, setahun setelah penghapusan subsidi, NTP menurun di semua propinsi di Pulau Jawa, bahkan di Jawa Timur dan Jawa Tengah, NTP bernilai kurang dari 100. Hal ini menunjukkan penurunan kesejahteraan petani yang cukup signifikan, dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Pada tahun 2000 dan 2001, NTP mulai meningkat, namun peningkatannya tidak begitu signifikan terhadap kesejahteraan petani, bahkan Propinsi Jawa Tengah pada tahun 2000 memiliki angka NTP masih di bawah 100.
Tabel 5. NTP di Pulau Jawa Pasca Penghapusan Subsidi Pupuk Tahun 1998
TAHUN
Pulau Jawa
Jawa Timur
Jawa Tengah
Jawa Barat
DI Yogyakarta
1999
97,6
91,5
112,1
121,5
2000
103,7
91,9
105,5
115,6
2001
115.2
101.9
109.0
125.9
Sumber: BPS (2006)
2.1.3 Kondisi Kebijakan Subsidi Pupuk Setelah Tahun 2001
Kebijakan subsidi pemerintah yang mulai berlaku pada Agustus 2003 adalah subsidi input produksi pupuk, yaitu gas. Karena gas adalah bahan baku utama dalam memproduksi pupuk. Perubahan pola subsidi ini berarti menjadi subsidi tidak langsung karena subsidi harga gas akan diberikan kepada industri.
Ketika subsidi diberikan secara langsung, harga pupuk yang diberlakukan ditingkat petani, masing-masing untuk urea Rp.1.150,00/Kg, pupuk ZA Rp 1.000,00/Kg, TSP Rp 1.500,00/Kg, dan pupuk majemuk Rp 1.750,00/Kg. Dengan subsidi gas maka harga urea turun menjadi Rp 1.050,00/kg, ZA Rp 950,00/kg, TSP Rp 1.400,00/kg, dan pupuk majemuk Rp 1.500,00/kg. Menteri Pertanian RI, Bungaran Saragih mengkalkulasikan bahwa selain menurunkan harga pupuk di tingkat petani, subsidi yang dikeluarkan pemerintah menjadi sangat berkurang. Dengan menghemat anggaran sebesar Rp 350 miliar hingga Rp 500 miliar pada APBN 2003 (Pikiran Rakyat, Kamis 24 Juli 2003).
Namun pada kenyataannya, pengeluaran pemerintah baik dalam besaranya subsidi yang dikeluarkan maupun persentase dalam APBN mulai tahun 2003 justru meningkat dibandingkan dengan tahun sebelumnya yaitu hingga tahun 2002 pada saat menerapkan pola subsidi harga pupuk bukan subsidi gas. Hal ini jelas menunjukan bahwa perhitungan pemerintah belum tepat. Pada tahun 1997 dan 1998 subsidi pupuk memang meningkat tajam, hal ini dipicu oleh adanya krisis ekonomi yang melanda Indonesia (Tabel 6).
Tabel 6. Perkembangan Anggaran Subsidi Pupuk di Indonesia Tahun 1992 – 2005 (milyar rupiah)
Tahun
Subsidi Pupuk
% terhadap belanja negara
1992
175
0,33
1993
175
0,30
1994
815
1,30
1995
143
0,21
1996
186
0,22
1997
708
0,64
1998
1.909
1,10
1999
-
-
2000
-
-
2001
-
-
2002
1.200
0,34
2003
1.315
0,35
2004
1.353
0,34
2005
1.833
0,42
Sumber: Departemen Keuangan, 2005
Pada kondisi pasar terbuka, harga pupuk ditingkat petani tidak berkaitan langsung dengan harga pokok pabrik pupuk domestik, namun lebih ditentukan oleh harga paritas impornya dan senantiasa ada kecenderungan untuk menyesuaikan menuju titik keseimbangan. Jika harga pupuk di pasar internasional meningkat, maka pabrik pupuk yang notabene adalah perusahaan komersial akan memproduksi pupuk lebih banyak untuk diekspor dalam rangka mengejar laba sebesar-besarnya.
Apabila terjadi kenaikan harga pupuk internasional atau ketika rupiah mengalami depresiasi maka penyelundupan ekspor pupuk tidak dapat dihindari. Praktik penyelundupan akan menjadi dalih agar industri pupuk terbebas dari kewajibannya untuk memenuhi kebutuhan domestik. Akibatnya adalah kelangkaan pasokan pupuk dalam negeri.
Efek dari kelangkaan ini adalah meningkatnya harga pupuk ditingkat petani. Hal ini tidak dapat dihindari mengingat bahwa tidak ada yang bisa menjamin dan memastikan pengawasan harga eceran tertinggi ditingkat pengecer. Apalagi dengan adanya pengecer nakal yang sengaja menciptakan kelangkaan semu. Harga pupuk urea ditingkat petani dikaitkan langsung dengan dengan harga gas, sehingga HET akan ditingkatkan tiap tahun untuk menyesuaikan terhadap penurunan subsidi gas sebagai akibat dari kenaikan harga gas. Dengan demikian, pabrik pupuk lebih terlindungi namun petani dirugikan karena harus menanggung kenaikan harga pupuk sebagai dampak kenaikan gas.
Tabel 7. Harga Eceran Tertinggi Pupuk Bersubsidi

2005
2006
Kenaikan
Urea
1050
1200
14,29 %
SP-36
1400
1550
10,71 %
ZA
950
1050
10,53 %
NPK
1600
1750
9,38 %
Sumber: Departemen Pertanian, 2006
Tabel 7 menunjukkan peningkatan HET yang cukup besar dari empat komoditas pupuk yang tersedia di pasaran. Pupuk urea mengalami kenaikan yang paling besar, yaitu sebesar 14,29 persen, dari harga 1050 pada tahun 2005 menjadi 1200 pada tahun 2006. Pupuk SP-36 dan ZA mengalami kenaikan yang hampir sama, masing-masing 10,71 persen dan 10,53 persen. Sedangkan pupuk NPK mengalami kenaikan 9,38 persen.
Memperhatikan tingkat kesejahteraan petani melalui nilai tukar petani sejak diberlakukannya subsidi gas mulai tahun 2003 hingga tahun 2006 menunjukkan tren yang menurun untuk Pulau Jawa. Ini akibat dari tingginya harga saprotan, serta terjadinya kelangkaan pupuk. Pada tahun 2005, seluruh propinsi di Pulau Jawa memiliki angka NTP yang menurun dari tahun-tahun sebelumnya, bahkan Propinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur memiliki angka NTP yang kurang dari 100 pada tahun 2005 dan 2006. Gambaran mengenai kesejahteraan petani ditunjukkkan pada Tabel 8.
Tabel 8. NTP Tahun 2002 - 2006
TAHUN
Pulau Jawa
Jawa Timur
Jawa Tengah
Jawa Barat
DI Yogyakarta
2002
110.6
113.3
125.3
117.4
2003
121.3
124.0
132.3
141.5
2004
114.6
117.7
130.7
126.3
2005
91.8
92.3
112.4
122.0
2006*
94.3
95.9
113.7
126.2
Sumber: BPS, 2006 (diolah)
*: sampai dengan Agustus 2006

2.2 Apakah Kebijakan Subsidi Pupuk Telah Sesuai Atau Tidak Dengan Tujuannya?
Tujuan utama subsidi pupuk adalah agar harga pupuk di tingkat petani dapat tetap terjangkau oleh petani, terutama petani kecil, sehingga dapat mendukung peningkatan produktivitas petani dan usahataninya, serta mendukung program ketahanan pangan. Untuk itulah pada pasca krisis moneter pemerintah kembali memberlakukan subsidi pupuk (walaupun masih terbatas untuk tanaman pangan), karena didasari pada kenyataan bahwa peranan pupuk sangat penting dalam upaya peningkatan produktivitas dan hasil komoditas pertanian, sehingga menjadikan pupuk sebagai sarana produksi yang sangat strategis (Direktorat Pupuk dan Pestisida, 2004).
Kebijakan penyediaan pupuk bersubsidi di tingkat petani diusahakan memenuhi azas enam tepat yaitu: tempat, jenis, waktu, jumlah, mutu dan harga yang layak sehingga petani dapat menggunakan pupuk sesuai kebutuhan. Untuk mendukung itu, pemerintah kembali memberikan subsidi pupuk ke petani melalui pabrik pupuk yaitu berupa subsidi gas sebagai bahan baku utama produksi pupuk, dengan harapan harga pupuk yang diterima petani sesuai HET yang ditetapkan pemerintah. Subsidi gas diberikan pada ke lima pabrik di Indonesia sesuai SK Mentan nomor : 66/Permentan/OT.140/12/2006 tentang kebutuhan dan harga eceran tertinggi (HET) pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian tahun anggaran 2007. Beberapa hal yang sangat penting yang tertera dalam surat keputusan tersebut seperti dinyatakan bahwa : (a). bahwa peranan pupuk sangat penting dalam peningkatan produktivitas dan produksi komoditas pertanian dalam rangka mewujudkan Ketahanan Pangan Nasional; (b). bahwa untuk meningkatkan kemampuan petani dalam penerapan pemupukan berimbang diperlukan adanya subsidi pupuk; (c). bahwa atas dasar hal-hal tersebut di atas, dan untuk penyediaan pupuk dengan harga yang wajar sampai di tingkat petani, dipandang perlu menetapkan Kebutuhan dan Harga Eceran Tertinggi (HET) Pupuk Bersubsidi untuk Sektor Pertanian Tahun Anggaran 2007;
Peruntukan pupuk bersubsidi dalam pasal 2 dijelaskan bahwa (1) Pupuk bersubsidi diperuntukkan bagi petani, pekebun, peternak dan pembudidaya ikan atau udang. (2) Pupuk bersubsidi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) tidak diperuntukkan bagi perusahaan tanaman pangan, hortikultura, perkebunan, peternakan atau perusahaan perikanan budidaya. Sedangkan untuk penyaluran dan HET pupuk bersubsidi tercantum pada pasal 6 yaitu : (1) Pupuk bersubsidi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) terdiri atas pupuk Urea, ZA, SP-36 dan NPK yang diadakan oleh Produsen. Produsen sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah PT. Pupuk Sriwijaya, PT. Pupuk Kujang, PT. Pupuk Kalimantan Timur dan PT. Petrokimia Gresik. Pada Pasal 7 diuraikan bahwa pupuk bersubsidi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1) harus diberi label tambahan yang berbunyi "Pupuk Bersubsidi Pemerintah" yang mudah dibaca dan tidak mudah hilang/terhapus. Sedangkan pada Pasal 8 dikemukakan bahwa (1) Pengecer resmi yang ditunjuk harus menjual pupuk bersubsidi sesuai Harga Eceran Tertinggi (HET). (2) Harga Eceran Tertinggi (HET) Pupuk Bersubsidi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan sebagai berikut:
a. Pupuk Urea = Rp. 1.200,- per kg;
b. Pupuk ZA = Rp. 1.050,- per kg;
c. Pupuk SP-36 = Rp. 1.550,- per kg;
d. Pupuk NPK = Rp. 1.750,- per kg.
(3) Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk bersubsidi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dalam kemasan 50 kg atau 20 kg yang dibeli oleh petani, pekebun, peternak, pembudidaya ikan atau udang di kios pengecer resmi secara tunai. Dalam Pasal 9 diuraikan bahwa produsen sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2), distributor, dan pengecer resmi wajib menjamin ketersediaan pupuk bersubsidi saat dibutuhkan petani, pekebun, peternak, pembudidaya ikan atau udang sesuai alokasi yang telah ditetapkan. Kemudian pada Pasal 10 dinyatakan bahwa pelaksanaan pengadaan, penyaluran, dan peredaran pupuk bersubsidi dilakukan sesuai dengan ketentuan Peraturan Menteri Perdagangan Tentang Pengadaan dan Penyaluran Pupuk Bersubsidi Untuk Sektor Pertanian.
Namun kenyataan yang terjadi di lapangan menunjukkan bahwa sistem pendistribusian pupuk yang diterapkan selama ini belum cukup efektif dalam upaya memenuhi enam azas tepat yang selama ini menjadi target pemerintah dan para pelaku lainnya dalam mendistribusikan pupuk ke tingkat petani. Ada beberapa hal yang diduga sebagai penyebab terjadi pendistribusian pupuk tidak sesuai dengan rencana. Pertama, pemakaian pupuk urea di tingkat petani melebihi dosis anjuran. Dalam perhitungan subsidi pupuk, dosis pemupukan urea yang dianjurkan pemerintah hanya sebanyak 250 kg/ha, akan tetapi dalam prakteknya banyak petani menggunakan pupuk jenis ini berkisar 350-500 kg/ha. Penggunaan pupuk berlebih terjadi karena petani masih beranggapan bahwa pupuk urea merupakan pupuk pokok dan mutlak diperlukan, sementara pupuk lainnya seperti SP36 dan KCl hanya merupakan pupuk pelengkap (Adnyana dan Kariyasa, 2000). Sehingga seringkali dijumpai banyak petani yang tidak menggunakan pupuk KCl di samping karena harganya memang relatif mahal. Kedua, pemilikan lahan yang sempit (< 0.3 ha) juga menyebabkan penggunaan pupuk kalau dikonversi ke dalam satu hektar menjadi sangat tinggi. Ketiga, tidak adanya ketepatan dalam menghitung luas pertanaman komoditas pangan (padi). Jumlah rencana kebutuhan pupuk yang ditetapkan Departemen Pertanian yang merupakan usulan Dinas Pertanian Provinsi dan Kabupaten secara umum lebih rendah dari luas pertanaman sesungguhnya, sehingga jumlah permintaan pupuk selalu melebihi dari yang dialokasikan. Keempat, adanya ketidakdisiplinan petani dalam menentukan pola tanam. Sebagai contoh, pada daerah tertentu yang biasanya menanam padi dua kali, ketika begitu masih ada persediaan air yang mencukupi pada gadu dua (MK II) petani pada umumnya menanam padi lagi, sehingga terjadi lonjakan permintaan pupuk. Kebutuhan pupuk pada tanaman hortikultura juga sangat sulit untuk dihitung, mengingat jenis komoditas yang ditanam petani tidak pasti dan selalu berubah-ubah sesuai permintaan pasar. Kelima, terjadi penggunaan pupuk di tingkat petani untuk kebutuhan yang bukan bersubsidi.
Sehingga dapat dikatakan tujuan kebijakan subsidi pupuk yang pada intinya untuk kesejahteraan petani serta kesinambungan usahataninya, masih terkendala pada ketidaktepatan azas enam tepat di lapangan dan sistem distribusi pupuk yang masih belum teratur dan konsisten.

III. EVALUASI DAN REKOMENDASI ALTERNATIF KEBIJAKAN SUBSIDI PUPUK
Pemerintah menaikkan volume subsidi pupuk untuk tahun 2007 menjadi 6,7 juta ton dari tahun sebelumnya yang hanya 6 juta ton. Dalam jumlah itu, termasuk di dalamnya adalah stok pemerintah sebesar 200.000 ton untuk kepentingan realokasi jika terjadi kelangkaan pupuk di suatu wilayah. Keputusan tersebut tertuang dalam Peraturan Menteri Pertanian Nomor 66 Tahun 2006 tertanggal 29 Desember 2006. Total subsidi pupuk tahun 2007 adalah subsidi untuk pupuk urea sebanyak 4,5 juta ton, pupuk majemuk atau NPK sebanyak 700.000 ton, sisanya adalah untuk pupuk ZA dan SP-36. Jika terjadi kelangkaan pupuk bersubsidi di wilayah kecamatan dan terjadi kelebihan di kecamatan lain, kebijakan realokasi bisa diputuskan oleh bupati atau wali kota. Jika terjadi di tingkat kabupaten, diputuskan oleh gubernur, dan di tingkat provinsi oleh Dirjen Tanaman Pangan. "Langkah itu dilakukan untuk memperlancar distribusi bila sewaktu-waktu terjadi kelangkaan. Kita juga menyiapkan stok pupuk yang dikuasai pemerintah sebanyak 200.000 ton" .
Dengan demikian pada dasarnya subsidi pupuk masih sangat diperlukan oleh petani walaupun cukup banyak faktor yang mempengaruhi besaran subsidi pupuk. Sebagian besar faktor tersebut membutuhkan koordinasi kebijakan antar departemen. Misalkan dipengaruhi oleh HET, harga gas, kurs dan volume yang penentuannya membutuhkan koordinasi kebijakan antara Departemen Keuangan, Departemen Pertanian, Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, secara total beban subsidi pupuk dari tahun ke tahun mengalami peningkatan subsidi pupuk masih diperlukan oleh mereka yang memiliki keterbatasan daya beli karena subsidi pupuk diperlukan untuk peningkatan produktivitas usahatani. Subsidi pupuk yang diberikan pemerintah cenderung kurang daripada yang dibutuhkan. Hal ini dapat dipahami karena alasan keterbatasan kemampuan anggaran yang dimiliki oleh pemerintah. Selain itu perlunya evaluasi produsen sebagai distributor pupuk bersubsidi. Sehingga perlu ketegasan pemerintah untuk mengenakan sanksi kepada produsen jika terbukti gagal melaksanakan kewajiban untuk mencukupi sediaan pupuk di kios pengecer sesuai HET dengan mencabut haknya untuk memperoleh subsidi gas dan pemutusan izin ekspor pupuk. Memadukan kebijakan subsidi gas dan pengenaan pajak ekspor sehingga harga pupuk bagi petani lebih murah, sedangkan pabrik pupuk tidak dirugikan karena nilai subsidi gas diatur sama dengan nilai pajak ekspor dan hal yang terpenting lagi bahwa perlu kesadaran petani dalam pemakaian pupuk yang tepat dalam pemakaiannya sesuai rekomendasi. Sebagai alternatif kebijakan subsidi pupuk lainnya adalah pemberian subsidi BBM untuk transportasi distribusi pupuk sebagai pengganti dihapuskannya subsidi langsung pada gas dan bahan baku pupuk.
Hasil kajian Kariyasa, dkk (tth) mengenai subsidi pupuk dan pendistribusian pupuk bersubsidi memberikan rekomendasi alternatif kebijakan subsidi pupuk yang sesuai dengan situasi dan kondisi pertanian di Indonesia. Dalam penelitian tersebut dikemukakan bahwa secara umum terjadinya langka pasok dan lonjak harga pupuk di Indonesia terutama akibat: (1) HET (Rp 1050/kg) di tingkat kios pengecer yang ditetapkan pemerintah sudah tidak realistik lagi, (2) pola pendistribusian pupuk selama ini kurang efisien, dan (3) tidak adanya pengawasan dan penerapan sangsi secara memadai. Selanjutnya Berdasarkan hasil perhitungan dengan menggunakan Rumus Tani, harga eceran tertinggi (HET) yang realistik untuk pupuk Urea yang diusulkan adalah sebesar Rp 1130/kg, sehingga subsidi yang harus disediakan oleh pemerintah untuk melakukan kebijakan tersebut sebesar Rp 251/kg. Kebijakan HET dan subsidi pupuk ini sebaiknya diterapkan untuk semua pasar domestik, mengingat kebutuhan pupuk untuk pasar non subsidi (perkebunan besar) hanya sebesar 7,17 persen dari kebutuhan total., sehingga diperkirakan tidak berpengaruh banyak terhadap anggaran negara. Pendekatan pola ini dapat memudahakan mencari penyebab kenapa terjadi lonjak harga dan langka pasok pupuk di tingkat petani. Agar kebijakan ini dapat berjalan optimal, maka perlu adanya komitmen para pelaku pendistribusian pupuk di Indonesia dan adanya keberanian dari pemerintah Indonesia sendiri untuk menerapkan sangsi dan hukum pidana secara tegas
3.1 Perbaikan Dalam Sistem Distribusi Pupuk
Berbicara persoalan pupuk tidak dapat dilepaskan dari polemik sistem pendistribusian pupuk terutama pupuk yang bersubsidi dari pabrik ke petani dan atau pengguna lainnya. Sistem distribusi pupuk bersubsidi yang berlaku saat ini bersifat terbuka dan pasif. Yang dimaksud bersifat pasif adalah bahwa penyaluran pupuk bersubsidi dilakukan oleh produsen mulai dari pabrik sampai ke tingkat pengecer yang selanjutnya dijual di pasar secara pasif dalam arti siapapun baik petani yang berhak maupun bukan secara sendiri-sendiri maupun berkelompok dapat membeli pupuk dengan cara datang ke kios pengecer yang berlokasi di kecamatan atau desa. Yang dimaksud bersifat terbuka adalah bahwa sistem distribusi hanya memiliki delivery system (sistem distribusi dari produsen sampai pengecer (lini IV)) dan tidak memiliki receiving system (sistem penerimaan oleh petani). Akibatnya, pengecer resmi dapat menjual pupuk bersubsidi kepada siapa saja termasuk kepada mereka yang tidak berhak (Syafa’at, dkk, 2007).
Sistem distribusi pupuk bersubsidi yang bersifat terbuka dan pasif tersebut menyebabkan petani berpeluang besar tidak mendapatkan jumlah pupuk bersubsidi sesuai dengan yang dibutuhkan. Dengan perkataan lain sistem distribusi tersebut seringkali menyebabkan terjadinya langka pasok. Terjadinya langka pasok berarti sejumlah azas dalam pendistribusian pupuk bersubsidi, seperti tepat jumlah, jenis, mutu, waktu dan tempat, akan dilanggar.
Bertitik tolak dari fakta diatas muncul wacana untuk mengubah sistem distribusi pupuk bersubsidi dari bersifat terbuka dan pasif menjadi bersifat tertutup dan aktif. Yang dimaksud bersifat aktif adalah bahwa ada kewajiban secara eksplisit bagi pengecer resmi untuk menyalurkan/menjual habis pupuk bersubsidi yang sudah diterima dari distributor kepada petani dalam kurun waktu tertentu. Yang dimaksud bersifat tertutup adalah bahwa sistem distribusi pupuk bersubsidi paling tidak terdiri dari delivery system (sistem distribusi dari produsen sampai pengecer (lini IV)) dan receiving system (system penerimaan oleh petani). Kedua segmen tersebut harus menyatu agar aliran pupuk dari produsen kepada petani tidak bocor terutama dari pengecer (lini IV) ke petani.
Pengalaman kebijakan subsidi harga pupuk yang dilakukan pada era 1980 – 1990-an menunjukkan bahwa penerapan sistem distribusi pupuk bersubsidi yang bersifat tertutup terbukti efektif dalam mencegah langka pasok dan menjamin HET (Simatupang dkk, 2004 dalam Syafa’at, 2007).
Tabel 9. Kekuatan dan Kelemahan Sistem Distribusi Terbuka dan Sistem Distribusi Tertutup
Sumber : Syafa’at, dkk (2007)
3.2 Evaluasi Sistem Distribusi Pupuk Bersubsidi
Syafa’at dkk (2007) dalam penelitiannya telah melakukan evaluasi sistem distribusi pupuk bersubsidi di tingkat petani. Namun selain di tingkat petani, evaluasi sistem distribusi pupuk ini dapat juga dilakukan di tingkat produsen (pupuk), distributor, pengecer/ kios saprodi, dan kelompok tani. Hasil penelitian tersebut menunjukkan 78.98% responden (petani) menyatakan puas dengan sistem distribusi yang berlaku saat ini. Sehingga disimpulkan bahwa sistem distribusi yang berlaku saat ini tidak perlu diganti .
Hasil penelitian Kariyasa, dkk (tth) menunjukkan bahwa Sistem rayonisasi dan pola KSO (Kerjasama Operasional) yang diterapkan selama ini perlu dikoreksi, karena terbukti tidak mampu berjalan secara efektif, sebaliknya justru sebagai salah satu pemicu terjadinya kelangkaan pupuk. Penunjukkan produsen pupuk yang akan menjadi penanggungjawab tersediaanya pasokan pupuk secara memadai sebaiknya ditentukan berdasarkan geografis (pulau) bukan berdasarkan administratif (provinsi, kabupaten, dll), sehingga lebih memudahkan dalam pengawasan.
Selanjutnya dikemukakan bahwa, sumber pasokan dalam pemenuhan kebutuhan pupuk pada masing-masing pulau sebaiknya mempertimbangkan efisiensi dari biaya transportasi. Jika suatu pabrikan efisien dari biaya transportasi dalam memasok suatu pulau, namun produsen tersebut tidak sepenuhnya mampu memenuhi kebutuhan pulau tersebut, maka kekurangannya harus dipasok oleh produsen pupuk lainnya. Dalam menentukan siapa yang akan bertanggung jawab sebagai holding company dalam pengaturan pendistribusian pupuk di pulau tersebut, akan ditentukan oleh pangsa pasokan yang lebih besar. Produsen dengan pasokan lebih sedikit berkewajiban untuk menyerahkan produksi pupuknya dengan jumlah yang telah disepakati kepada produsen dengan pangsa pasokan tertinggi, yang selanjutnya ditunjuk sebagai penanggung jawab.Penanggung jawab mempunyai hak penuh untuk mengatur pendistribusian pupuk di pulau yang menjadi tanggung jawabnya. Artinya, jika terjadi kelangkaan pupuk di pulau tersebut pemerintah cukup menegur dan memberikan sangsi kepada penanggung jawab saja. Sebagai ilustrasi, mengingat dari produksi PT. PIM yang diperuntukan untuk pasar domestik tidak mampu memenuhi permintaan Pulau Sumatera, maka harus bekerjasama dengan PT. PUSRI. Karena pangsa pasokan PT. PUSRI lebih besar dari PT. PIM, maka pendistribusian pupuk di Pulau Sumatera sepenuhnya diatur oleh PT. PUSRI. Usulan produsen pemasok pupuk dan produsen penanggung jawab pendistribusian pupuk pada masing-masing pulau di Indonesia disajikan pada Tabel 21.
Tabel 10. Usulan pemasok dan penanggung jawab distribusi pupuk Urea Menurut pulau di Indonesia (ton)
Pulau
Produsen Pupuk
Total
Pusri
Petro
Kujang
Kaltim
PIM
1. Sumatera
1,127,176



441,390
1,568,566
2. Jawa
685,941
247,567
535,085
933,904

2,402,498
3. Kalimantan



332,430

332,430
4. Sulawesi



400,773

400,773
5. Bali Nustra



239,449

239,449
6. Maluku



3,027

3,027
7. Irian Jaya



12,661

12,661
Indonesia
1,813,117
247,567
535,085
1,922,243
441,390
4,959,403
Keterangan : Angka cetak tebal menunjukkan produsen penanggung jawab wilayah distribusi
Sumber : Kariyasa, dkk (tth)

Pada tahun 2005 muncul wacana untuk mengalihkan subsidi pupuk sebesar Rp 1,3 triliun untuk penggunaan lain seperti pembangunan infrastruktur pertanian atau dana penyanggah harga gabah. Namun Departemen Pertanian memiliki pertimbangan lain dimana jika hal tersebut ditempuh maka justru akan menaikkan harga pupuk 20 – 75% yang notabene akan memberatkan petani, sehingga Departemen Pertanian lebih memilih pada opsi memperbaiki Pertanian ialah memperbaiki tatalaksana penyaluran subsidi pupuk bukan mengalihkan apalagi mencabut subsidi pupuk tersebut. Langkah yang dapat diambil menyangkut distribusi pupuk bersubsidi ini adalah dengan menyalurkan pupuk bersubsidi melalui KUD atau kios pupuk resmi berdasarkan rencana kebutuhan kelompok tani dan pembayarannya melalui Bank Rakyat Indonesia (BRI) seperti pada periode tahun 1979-1998.

IV. KESIMPULAN DAN SARAN
4.1 KESIMPULAN
1. Cukup banyak faktor yang mempengaruhi besaran subsidi pupuk. Sebagian besar faktor tersebut membutuhkan koordinasi kebijakan antar departemen. Misalkan subsidi pupuk yang dipengaruhi oleh HET, harga gas, kurs dan volume yang penentuannya membutuhkan koordinasi kebijakan antara Departemen.
2. Sistem pemberian subsidi dan pendistribusian pupuk yang diterapkan selama ini belum cukup efektif dan belum sesuai dalam upaya memenuhi enam azas tepat yang selama ini menjadi target pemerintah dan para pelaku lainnya dalam mendistribusikan pupuk ke tingkat petani.
3. Alternatif kebijakan subsidi pupuk yang tepat adalah pemberian subsidi gas untuk industri pupuk, penghapusan sebagian subsidi pupuk (subsidi pupuk hanya untuk tanaman pangan), pemberlakuan pajak ekspor pupuk. Alternatif lainnya adalah dengan mensubtitusi subsidi gas dan bahan baku pupuk dengan subsidi BBM untuk transportasi distribusi pupuk.
4. Alternatif kebijakan subsidi pupuk menyangkut sistem distribusinya adalah dengan menerapkan sistem distribusi tertutup dan aktif.

4.2 SARAN
1. Kebijakan subsidi pupuk perlu tetap dipertahankan karena masih diperlukan untuk peningkatan produktivitas usahatani
2. Kesulitan subsidi pupuk saat ini dapat diatasi dengan alternatif subsidi pada transportasi pupuk, sehingga dapat menekan biaya angkut dan distribusi yang notabene merupakan faktor terbesar dalam komponen pupuk itu sendiri.
3. Perlu kesadaran petani dalam pemakaian pupuk yang tepat dalam pemakaiannya sesuai rekomendasi
4. Perlu ketegasan pemerintah untuk mengenakan sanksi kepada produser jika terbukti gagal melaksanakan kewajiban untuk mencukupi sediaan pupuk di kios pengecer sesuai HET dengan mencabut haknya untuk memperoleh subsidi gas dan pemutusan izin ekspor pupuk
5. Perlunya memadukan kebijakan subsidi gas dan pengenaan pajak ekspor sehingga harga pupuk bagi petani lebih murah, sedangkan pabrik pupuk tidak dirugikan karena nilai subsidi gas diatur sama dengan nilai pajak ekspor

DAFTAR PUSTAKA

Adnyana M.O. dan K. Kariyasa. 2000. Perumusan Kebijaksanaan Harga Gabah dan Pupuk Dalam Era Pasar Bebas. Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian. Bogor.

Asosiasi Produsen Pupuk Indonesia. 2005. Perkembangan Konsumsi Pupuk di Indonesia. http://www.appi.or.id

Badan Pusat Statistik. 2006. Ongkos Produksi dan Produksi Padi per Hektar di Pulau Jawa Tahun 1996 dan Tahun 1998/1999. http://www.bps.go.id

Deptan. 1999. Kebutuhan Pupuk Sektor Pertanian 1999/2000. Departemen Pertanian. Jakarta.

Deptan, 2006. Harga Eceran Tertinggi Pupuk Bersubsidi 2005 – 2006. Departemen Pertanian. Jakarta. http://www.deptan.go.id

Departemen Keuangan. 2005. Nota Keuangan dan Realisasi Anggaran Belanja Indonesia 1998 – 2005. http://www.depkeu.go.id

Departemen Perindustrian, 2005. Nilai Tukar Petani di Pulau Jawa Tahun 1996 – 1998.

Direktorat pupuk dan Pestisida, 2004. Pedoman Pengawasan Pupuk Bersubsidi Direktorat pupuk dan Pestisida. Direktorat jendral Bina Sarana Pertanian. Jakarta.

Ellis, F., 1994. Agricultural Policies in Developing Countries. Cambridge University Press. p-357.

Faisal Basri, Perekonomian Indonesia: Tantangan dan Harapan Bagi Kebangkitan Ekonomi Indonesia, Jakarta: Erlangga, 2002

Handoko R dan Patriadi P., 2005. Evaluasi Kebijakan Subsidi NonBBM. Kajian Ekonomi dan Keuangan, Volume 9, No.4 Desember 2005. Pusat Pengkajian Ekonomi dan Keuangan, Bapekki, Depkeu

Kariyasa K. dan Y. Yusdja, 2005. Evaluasi Kebijakan Sistem Distribusi Pupuk Urea Di Indonesia : Kasus Provinsi Jawa Barat . Jurnal Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 3 No. 3, September 2005 : 201-216

Kariyasa, K., 2004. Usulan Tingkat Subsidi dan Harga Eceran Tertinggi (HET) yang Relevan serta Perbaikan Pola Pendistribusian Pupuk di Indonesia. Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 2 No. 3 September 2004: 277-287.

Kariyasa, K., S. Mardianto dan M. Maulana, tth. Kajian Kelangkaan Pupuk Dan Usulan Tingkat Subsidi Serta Perbaikan Sistem Pendistribusian Pupuk Di Indonesia. Makalah Hasil Penelitian. Pusat Analsis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSE-KP), Bogor.

PSE, 2002. Kelembagaan Pasar Input-Output Pertanian. Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian. Departemen Pertanian. http://www.pse.litbang.deptan.go.id

PT Pupuk Sriwidjaja. 2005. Perkembangan Produksi dan Konsumsi Pupuk di Indonesia. http://www.pusri.co.id

Rachman, Benny. 2003. Evaluasi Kebijakan Sistem Distribusi dan Harga Pupuk di Tingkat Petani. Analisis Kebijakan Pertanian. Vol 1 No. 3 September 2003: 221-237

Simatupang. 2002. Subsidi Gas bagi Pabrik Pupuk Vs Subsidi Pupuk bagi Petani. Kompas, Kamis 19 Juli 2002. http://www.kompas.com

Simatupang P. 2004. Kembalikan Subsidi Pupuk Kepada Petani. Kompas, 19 Mei 2004. Jakarta.

Spencer, Milton H. & Amos O.,M., Jr., 1993. Contemporary Economics, Edisi ke-8, hal. 464, Worth Publishers, New York

Suparmoko, M., 2003, Keuangan Negara dalam Teori dan Praktik, Edisi ke-5, BPFE, Yogyakarta

Surono Sulastri, 2001. Perkembangan Produksi dan Kebutuhan Impor Beras Serta Kebijakan Pemerintah untuk melindungi Petani. LPEM FEUI. Jakarta.

Suara Merdeka, Rabu 23 Maret 2005. Subsidi Pupuk Dikurangi Bertahap. www.suaramerdeka.com .

Syafa’at, N., A.Purwoto, K.M.Noekman, I.S.Anugerah, E.Suryani, Y.Marisa, A.Askin, M.Suryadi, 2007. Kaji Ulang Sistem Subsidi dan Distribusi Pupuk. Makalah Seminar Hasil Penelitian. Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSE-KB), Badan Litbang Pertanian-Deptan. www.pse.litbang.deptan.go.id

Wijonarko, A. 1998 Swasembada Beras dan Dampak Ekologisnya. Dimensi Vol I No. I. Institute for Science and Technology Studies. http://www.istecs.org

No comments: